实施农村义务教育经费保障机制（以下简称“新机制”），是党和政府减轻农民负担，推进教育公平，促进农村教育健康发展的一项重要惠民政策。这项新机制的实施为农村义务教育的发展注入了新的活力。为了积极推进国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的贯彻落实，研究老少边穷地区新机制落实过程中出现的新情况，发现新问题，提出对策建议，为完善新机制提供决策参考，我们对云南省的8个州（市）、32个县展开调研，形成了本报告。
一、新机制运行基本情况
2005年，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》下发后，云南省高度重视，召开了工作会议，出台了实施方案。根据国务院确定的“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，云南逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立了中央、省、州（市）、县各级政府分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制；2006年春季学期，云南作为全国首批实施新机制改革的15个省份之一推行新机制；2008年秋季学期开始，全省义教段公办学校所有学生全部纳入义教经费保障范围。全省农村义教保障经费2006年为18.69亿元，2011年达95.33亿元，增加76.64亿元，增长410%（见图1）。
（一）农村中小学公用经费补助力度逐年加大
云南对农村义教段公办学校、职业初中和特殊教育学校学生免除学杂费，并按实际在校生数给予公用经费补助，农村中小学公用经费的补助力度不断加大（见图2）。
（二）免费教科书补助范围不断扩大
从2008年秋季起，全省城市公办学校义教段学生也享用免费国家课程教科书，全省公办义教段学生全部纳入了义教保障范围。义教免费教科书采取“竞争性谈判”方式，实行政府统一招标采购发放，春秋两季都做到了“课前到书，人手一套”的基本要求。
（三）家庭经济困难寄宿学生生活费补助标准逐步提高
从2006年开始，新机制提供对农村家庭经济困难寄宿学生补助生活费。补助标准逐步提高，补助面不断扩大，到2011年，全省补助人数达到248.21万人，补助比例全省平均达到小学78.5%，初中83%（见图3）。
云南还实施了一些特殊政策：从2006年开始，对7个人口较少民族所有义教段学生的生活费补助，在原标准基础上每生每年增加250元；从2007年始，通过“富民兴边”政策，全省25个边境县农村义教段寄宿学生生活费补助实现了全覆盖；从2009年始，对迪庆州的藏区学生，按照每生每年小学1600元、初中1700元的标准补助。
（四）校安工程资金投入力度加大，工程进程加快
从2006年建立农村中小学校舍维修改造长效机制以来，云南每年排除危房80万平方米以上。2008年，云南在全国率先启动实施校安工程，省教育厅、省住建厅等七部门联合对全省中小学校舍进行普查，认定共有640万平方米D级危房。2009年，召开了全省中小学校舍安全工程会议，在更大范围内开展校安工程，力争通过工程实施，改善云南农村中小学办学条件。2009年、2010年全省共投入资金78亿元（见图4）。
2009年到2011年，全省累计开工1066.6万平方米，在建321.95万平方米，竣工交付使用744.65万平方米。其中：新建重建累计开工1033.04万平方米，竣工交付使用724.6万平方米；加固改造累计开工33.57万平方米，竣工交付使用20.05万平方米，投入资金105.6亿元，其中：中央资金35.47亿元，省级资金24.39亿元，各州（市）、县（市、区）自筹资金26.03亿元，各地通过各种渠道筹集资金19.71亿元。
二、贯彻新机制的措施
（一）领导重视，改革工作有序推进
为切实贯彻新机制，加强对新机制的领导，推进新机制的全面开展，云南省各级党委和政府高度重视，建立了领导机构与工作机构，制定了配套政策，出台了具体方案，以加强农村义务教育经费预算编制、审核、批复、执行和调整等各环节的管理，构建了省——州（市）——县的三级改革领导网络体系。
（二）宣传广泛，惠民政策深入人心
为了让这项亲民、惠民政策家喻户晓，各地采取多种方式和渠道广泛宣传。如保山市将新机制作为重点宣传：一是联合保山电视台制作了“义务教育经费保障机制改革”专题节目3期；二是各县、乡、村、校也因地制宜地利用广播、电视、黑板报、标语等传播媒体广泛宣传；三是召开家长会、举行补助资金公开发放现场会等；四是宣传卡片向每位学生发放。保山市力求做到报刊有文章、手机有短信、电视有图像、网络有信息、舞台有节目、墙体有标语的“6个有”，尽可能达到“看得到、听得见、说得出、记得住”的效果。
（三）培训加强，经费管理水平提升
为切实加强资金管理，各级尤其是州（市）、县级财政局、教育局定期组织培训。如开远市财政局、教育局每年组织校长、报账员及乡镇（处）财政所的有关会计等，开展预算编制和财务知识培训工作。禄劝县教育局每年组织系统内财务人员就农村中小学预算编制进行培训，解答预算编制过程中出现的疑难问题，并进行资金清查业务培训；每年对全系统资产进行一次全面清查。
（四）管理规范，补助资金安全有效
为加强学校财务管理，各县（市、区）推行财务公开制度，制定生活补助、公用经费管理实施办法，加强资金管理，保证公用经费到位，规范公用经费开支范围。如绿春县二号桥小学在校门口开设了“义务教育经费保障机制公示栏”,将新机制政策、改革领导机构名单、实施方案、学生补助领取表、资金使用等情况公示。各中小学做到了每笔公用经费开支有依据、有来源、有保障、有效益、有监督，确保了公用经费使用安全和有效。
（五）督查有力，保障资金专款专用
各级政府的教育、财政、审计、纪检监察、物价等部门共同配合，督促学校严格遵照实施程序，坚持标准和原则，抓好补助资金的发放和公示，并将督查范围延伸至学生。督查、检查制度确保了资金安全，促进了各项工作规范有序地运作，保障了义教段贫困学生免费教科书及时发放到位，所免杂费足额到位，寄宿制贫困学生的生活补助费得到落实，规范了学校的收费行为，有效杜绝了教育乱收费现象。
（六）保障有力，教育水平稳步提高
随着新机制不断深入，中央、省的免杂费资金、公用经费补助资金和贫困家庭寄宿生生活费补助资金均全额到达学校；州（市）、县（区）财政原来安排的中小学预算内公用经费继续保留，连同中央、省补助的资金一同核拨到校。保障资金的到位，一方面极大改善了学校的办学条件，解除了教师经济和心理上的压力，使校长能一心一意地谋学校的发展，教师能专心致志地搞教学研究，从根本上促进了学校教育教学质量的提高。另一方面有效遏制了山区、特别是少数民族地区因交不起书费杂费而辍学的现象，“两基”水平得到进一步提高和巩固。
三、新机制实施中存在的问题
新机制实施5年来，云南省虽然取得了显著成绩，但也存在一些共性问题，值得深入研究探讨。
（一）农村义务教育阶段贫困寄宿学生生活补助标准偏低，补助人数还不能满足要求
1.补助标准偏低。由于物价上涨等因素，目前补助标准不能满足贫困寄宿学生的实际需求。按现行物价和生活水平，寄宿生的生活费标准为小学每生每天6-8元，每月按22天计算，每人每月132-176元，一年每人需要1320-1760元；初中每生每天8-10元，一年每人需要1760-2200元。现在补助标准虽提高到小学每生每年1000元、初中每生每年1250元，但是与实际需求相比，补助标准仍然偏低（见图5）。
2.补助人数不能满足要求。随着我省中小学学校布局结构调整，中小学集中办学步伐加快，很多一师一校教学点撤并，寄宿制学生和贫困寄宿生人数不断增加，许多经济困难家庭就无力承担学生伙食费。同时，受学校校舍等条件限制，许多农村学生属于家庭经济困难学生，由于未寄宿或在校外寄宿，不能享受生活费补助，或者是2至3人享受1个人的生活补助，致使补助标准降低。
3.贫困学生界定无明确标准，认定存在困难。云南是一个多民族边疆落后省份。贫困生数量大，比例高，国家和省目前未明确颁布家庭贫困学生的认定标准和细则，同时由于补助比例和经费有限，导致难以界定贫困生，难以完全实现应享尽享，部分家庭贫困程度较接近的学生，不能完全享受到补助政策。
（二）农村务工子女及民办学校学生不能与公办学校的学生享受同等待遇
新机制的政策规定：“进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策”。然而，随着外来务工人员增多，他们子女的上学问题给义务教育学校带来了压力，在公办学校安排不下的情况下，只能安排到民办校。目前，民办校还未能与公办校享受同等的待遇。一是民办校没有公用经费补助，也就不能给学生享受免学杂费的待遇；二是免费教科书发放范围只覆盖了义务教育阶段公办校，民办校的学生未享受免费教科书；三是民办校的学生未能享受贫困寄宿生生活补助。因此，在民办校就读的义务教育阶段学生，不能与公办校的学生同样享受义务教育保障机制的惠民政策。
（三）生均公用经费标准偏低，支出范围有待于调整
1.与全国平均水平相比，云南省生均公用经费标准偏低。对照2007-2010年全国教育经费统计数据，云南义教段的生均公用经费远低于全国平均水平：在全国31个省（直辖市、自治区）排位中，小学处于倒数第2位和倒数第7位之间，初中处于倒数第3位和倒数第10位之间（见表1）。
2.寄宿制学校和村小教学点的公用经费不足。第一，目前,寄宿制学校公用经费与非寄宿制学校执行相同的义务教育经费保障政策,取消了寄宿费。而寄宿制学校与非寄宿制学校相比,不仅要增加水电及生活设施维修费,还要增加后勤生活服务人员工资等,其运行成本明显高于非寄宿制学校。第二，偏远山区的教学点，由于学生人数较少，得到的公用经费数量较少，加之由于交通不便等原因，造成现有的公用经费难于维持正常运转。
3.支出范围和比例有待调整。第一，原《公用经费管理暂行办法》所列公用经费开支范围包括：教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、防暑、交通差旅、邮电、仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修、维护等；而在实际调查中发现学校支出的卫生保健、校园绿化美化、校园文化建设、会议费、工会福利费、招待费、劳务费等支出项目未列在其中。第二，随着农村义务教育改革与发展的不断深入，对教育管理和教师素质的要求越来越高，各种培训和培训的次数越来越多，再加上报销标准的提高，致使原来规定的按照年度公用经费预算总额的5％安排的培训费满足不了教师培训的需求。
（四）校舍维修经费标准偏低
过去农村义务教育长期以乡、村办学为主，乡、村筹措资金建设的校舍绝大部分是土木结构、砖木结构和无抗震能力的房屋，投入少、标准低、质量差、可使用年限短，再加上有些地区自然灾害频发，校舍维修经费开支较大。由于近年劳务费、材料费等成本上涨，按上级部门核定的单价难以完成工程建设任务。2009年实施校安工程前，中央和省级财政对地方的中小学校舍建设补助标准一般每平方米300－800元，从2010年开始补助标准提高到每平方米1000元，但由于中小学抗震设防等级提高，各地建设单价一般为每平方米1400－2000元，部分边远山区的运输成本太高，每平方米的实际造价超过了2000元，再加上地方筹资困难，许多地方中小学校舍建设仅靠上级的补助难以完成。
（五）新机制运行环节的工作人员编制不足，业务水平不高
目前，大部分州（市）、县（区）级教育机构虽设立了“经费管理中心”、“预算管理中心”等部门，但由于编制紧，大部分工作由教育局相关科室或教师分担，任务多、担子重，不利于保障体系的构建和管理。而且“经费管理中心”管理的资金总量和资金项目都在不断增多，精细管理难以实现。
调查发现，资金全额到校后，对校长的预算能力、管理能力、掌握能力和花钱能力都提出了挑战。报账员兼职现象严重，大部分学校报账员由教师兼任或从教师岗位转岗过来，虽经过相关培训，但部分人员尚不具备会计从业资格，也不具备从事财务工作的业务能力；特别是初级中学作为单独核算主体的县（区），需在学校中增加会计、出纳，队伍短缺的矛盾更加突出。由于缺乏系统的财会专业知识和当家理财的经验，新机制实施后，各种补助资金要由这支队伍管理，很难适应工作需要。
（六）县级财政压力过大，教师待遇缺乏长效机制保障
随着政府各项惠民政策实施，教育经费投入大幅度增长，与此同时要求县配套的经费也大幅度增加。以标准化学校为例，州（市）、县按8:2的比例分担建设费用，但征地费、前期费由县级财政承担。“贫义工程”、“两基攻坚”、“校安工程”等系列专项资金项目都明确要求县级财政给予资金配套，各县教育发展的刚性需求必须满足，对于老、少、边、穷县来说，县级财政压力过大。
目前，义务教育经费支出中占最大比重的教师工资，没有列入“新机制”的分担范围，仍按原体制由地方承担。农村学校工作、生活条件艰苦，很多人不愿到农村校工作，农村校教师流失严重，身兼数职的“万金油”教师现象较为普遍，小学低年级一个教师包圆整个班的现象很严重，城乡师资力量的明显差距已成为制约农村义务教育发展的一个重要因素。同时农村地区教师收入远低于城镇教师。县级过大的财政压力，使得教师待遇缺乏长效机制保障，大大影响了教师的积极性，从而影响到教师队伍的稳定性。
（七）资金管理流程不完善，影响资金使用效益
1.资金管理方式不顺。目前各县（区）拨付义务教育保障资金主要有两种方式：第一，将资金按生均额直接由财政划拨到乡镇中心学校或各中学，规定“在保障各校点正常运转的基础上，将公用经费中的‘教师培训’、‘仪器设备及图书资料购置’、‘建筑物及仪器设备的日常维修、维护’资金，由乡镇中心学校进行统筹安排、集中使用。”这种做法可以极大地提高资金的使用效益，但缺乏对乡镇中心资金分配权力的制约机制，同时乡镇中心校的支出存在挤占学校公用经费的可能。第二，将所有资金按生均标准全额核算到各中小学校点。这种做法可以确保各中小学校点的正常运转，避免资金的二次分配，但资金过于分散，无法完成教师培训、设备购置、校舍维修等开支较大的工作；同时使管理各乡镇中心小学的中心学校，没有工作经费。
2.公用经费管理模式不统一。根据调查，目前我省的义务教育保障机制经费管理有三种管理模式：一是由县教育局成立“教育会计核算中心”统一管理，二是由财政局“会计核算中心”统一管理，三是由学校自己管理。从三种模式比较来看，由教育局“教育会计核算中心”统一管理的“校财局管”模式更适应当前的公用经费管理需要，由县教育局拨给学校，更便于明确各部门管理的职责。
四、完善新机制的对策和建议
（一）继续提高农村义务教育支出的比重
必须真正把农村义务教育作为国家教育投资的重点，通过既调增量，也调存量，大力优化财政支出结构，切实增强对农村义务教育的保障能力，力争经过3-5年的努力，把其支出比重由30%提高到50%左右。
（二）进一步强化省级以上政府的投资主体责任
第一，坚持“义务教育国家办”。通过政府公平配置教育资源，可以排除各种因素的干扰和制约，保证教育均衡发展。第二，坚持由省级以上政府，特别是中央政府承担主要投资责任。义务教育是一种全国性的公共产品，具有明显的正外部性，由中央政府承担主要投资责任，可以公平、均衡、统一地配置资源，缩小区域之间、城乡之间的发展差距。
（三）改进和完善经费分担机制
参照国外经验，根据项目重要程度和各级政府的负担能力，把不同项目分别划归不同级的政府，上级政府对下级政府的缺口通过转移支付适当予以资助，尽可能不采用或少采用名为“分担”实为“配套”的办法。第一，义务教育教师由中央财政统管，其工资、津补贴和社保资金均由中央全额负担，相关财力可通过体制上解等微调措施解决。第二，学校公用经费由省级政府负担，按规定列入政府预算，并根据发展需要提高标准。第三，校舍维护和建设经费由市县两级政府负担，中央和省级政府对贫困地区予以必要扶持。
（四）合理调整城乡配置标准
各级政府在制定保障标准或安排项目资金时，除坚持按实际人数公平配置资源外，更要对农村实行有针对性的重点倾斜政策，确保欠发达地区高于发达地区、农村学校高于城镇学校、偏远山区高于平原地区、非重点学校高于重点学校，以逐步拉长“短腿”，促进均衡发展。
（五）努力创新有关管理制度
着手体制改革，合理分配教育投入，改进国家教育投入预算及管理制度，扩大支出和提高效率两者并施。第一，实施教育经费预算单列制度，将义务教育阶段学校单独编制预算，包括公用经费定额，教师工资足额纳入预算。第二，完善转移支付制度。优化转移支付结构，发挥转移支付调节地区间财力差距的作用；建立激励约束机制与监督评价体系，注重跟踪问效。
（六）梳理并整合近年来国家出台的其他相关改革政策
近年来国家不断加大对“三农”工作的支持，出台了许多改革政策和措施，这一系列惠农政策都对农村义务教育保障机制改革起到了促进作用。对这些政策进行梳理和整合实施，不但可以给县级财务管理人员减轻负担，也能降低对本就薄弱的财务专业队伍的管理资金能力的要求。
（七）加大对各级管理人员和基层财务人员集中培训的力度
定期对云南省义务教育经费管理的各级人员和基层财务人员进行集中培训，在更新他们预算管理观念的同时，也能切实提高他们的预算管理水平，从而为云南省农村义务教育经费保障体制改革提供长久的人力支持。
（作者单位：李慧勤系云南省教育科学研究院院长，教育学博士，研究员，博士生导师。李竹贤系云南省教育厅财务基建处主任科员。郑淑英系云南省教育科学研究院教育科学规划办负责人。本报告为国家社会科学基金项目《贫困民族边疆地区农村义务教育经费预算与管理体制改革研究（编号07BJY086）》的阶段性成果。）
图1 2006-2011年义务教育经费增长趋势（单位： 亿元）
图2 2006-2011年中小学公用经费补助标准（单位： 元/生.年）
图3 2006-2011年中小学家庭经济困难寄宿生生活费补助标准 （单位：元/生.年）
图4 2009-2010年校安工程经费来源（单位：亿元）
图5 义务教育阶段学生生活补助标准与实际需求比较 （单位：元）
表1 2007－2010年云南义务教育学校生均公用经费与全国的比较（单位： 元）
